A sole tre settimane dall’inizio di un memorandum d’intesa (MoU) inteso a porre fine a una guerra, gli Stati Uniti stanno ancora una volta bloccando i porti iraniani, i due stati si stanno scambiando attacchi su basi e risorse militari attraverso il Golfo, e Trump ha ventilato l’idea di addebitare alle navi una tassa del 20%, o “protezione” in un linguaggio meno educato, per la sicurezza dello Stretto di Hormuz. Direi, tuttavia, che non si tratta tanto del fallimento dell’accordo di giugno, come molti sostengono, quanto della sua logica conclusione. La clausola da cui dipende il traffico petrolifero globale è stata scritta per essere firmata, non per essere applicata, e l’acqua ora mette in luce la differenza.
L’articolo 5 del protocollo d’intesa promette “passaggio sicuro delle navi commerciali” attraverso lo stretto. È una frase elegante. È anche, per una questione di diritto marittimo, quasi vuoto, e quel vuoto non è tanto un incidente di redazione quanto il prezzo di un accordo. L’Iran e Washington potrebbero firmare perché le parole impegnano ciascuna parte ben poco e permettono a ciascuna di credere in cose molto diverse. Questo è esattamente il motivo per cui l’accordo si sta sgretolando più velocemente di quanto si aspettassero anche i pessimisti.
Considera cosa lascia senza risposta il “passaggio sicuro”. Non è detto chi lo amministra. L’articolo 5 incarica l’Iran di prendere “accordi facendo del suo meglio”, quindi manda Teheran a tenere un “dialogo” con l’Oman e “discussioni” con gli altri stati del Golfo per definire “la futura amministrazione e i servizi marittimi” dello stretto. Gli Stati Uniti, la principale potenza navale mondiale e garante storico della libertà di navigazione, non partecipano a questi colloqui. Né l’accordo è condizionato al raggiungimento di un accordo tra le parti. L’Iran è quindi libero di sostenere che, una volta parlato, potrà annunciare unilateralmente un nuovo regime: notifica preventiva, corridoi iraniani designati e tariffe mascherate da tariffe per “servizi di sicurezza e ambientali”. I rapporti successivi alla firma stimano le entrate che Teheran immagina a decine di miliardi di dollari all’anno. Un accordo inteso a riaprire lo stretto ha invece conferito a uno Stato costiero la possibilità di misurarlo.
Il problema legale sotteso alla stesura è più antico del protocollo d’intesa. Lo Stretto di Hormuz è uno stretto internazionale e, sotto il regime di transito-passaggio, codificato nella Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare del 1982 – e, secondo l’opinione prevalente, riflette il diritto consuetudinario vincolante per tutti gli stati – navi e aerei di ogni nazione godono di un passaggio continuo e rapido che gli stati confinanti non possono sospendere, anche per ragioni di sicurezza. L’Iran, che non ha mai ratificato la convenzione, insiste sul fatto che il regime applicabile è invece il regime più ristretto del “passaggio innocente” e che, in quanto obiettore persistente, non è vincolato dalla regola più ampia. Secondo questa lettura, potrebbe impedire il sorvolo, costringere i sottomarini a emergere e incanalare il traffico a suo piacimento. Il protocollo d’intesa non risolve questa controversia vecchia di decenni. Si riferisce al “diritto internazionale applicabile e ai diritti sovrani degli Stati costieri”. Si tratta quindi soltanto di una formula che ogni capitale legge come rivendicazione della propria posizione. L’ambiguità costruttiva è diventata un accordo per continuare a essere in disaccordo sull’unico punto da cui tutto dipende.
Anche la teoria più ristretta dell’Iran non riesce ad arrivare dove vuole. Sono vietate le tariffe per il semplice passaggio, sia che il regime sia di transito o di passaggio innocuo. Uno Stato costiero può imporre tariffe solo per servizi specifici effettivamente resi a una particolare nave, come il pilotaggio o il rimorchio. Questa è la regola che va dal lavoro della Commissione di diritto internazionale del 1956 attraverso la Convenzione sul mare territoriale del 1958, firmata dall’Iran, fino alla convenzione moderna. Le navi non hanno mai avuto bisogno di servizi speciali per attraversare l’ampio e profondo canale di Hormuz. Rinominare un pedaggio come “tassa per i servizi marittimi” non può cambiarne il carattere giuridico. Né spetta all’Iran amministrare lo stretto da solo. Il suo lato meridionale si trova nelle acque dell’Oman e l’Oman è pienamente obbligato a consentire il transito lì. Negli ultimi giorni, infatti, l’Oman ha affermato senza mezzi termini di rispettare il diritto internazionale. Qualsiasi interferenza iraniana da quella parte costituirebbe una chiara violazione della sovranità dell’Oman. Inoltre, non esistono due stati, e nemmeno tutti gli stati litorali insieme, che possono negoziare il diritto di passaggio di stati terzi che non hanno mai acconsentito, un principio antico quanto la stessa legge dei trattati. Il protocollo d’intesa non può legalmente fornire ciò che i suoi lettori più espansivi sperano che possa fornire.
Ciò che gli Stati Uniti possono legittimamente fare in risposta è di conseguenza limitato. La libertà di navigazione consente il transito delle navi da guerra e la protezione della navigazione commerciale. Il protocollo d’intesa non può essere utilizzato per autorizzare la tentazione reciproca ora espressa a Washington: una proposta di “pedaggio” statunitense del 20% per recuperare il costo di mantenere aperto lo stretto.
È qui che la fragilità giuridica incontra la realtà militare e spiega perché il quadro era destinato a cedere. Il passaggio sicuro come concetto giuridico presuppone una linea di base dell’ordine. Dovrebbero esserci un’autorità accettata, regole della strada concordate e un’aspettativa condivisa che le navi non vengano attaccate. Lo stretto oggi non offre nulla di tutto ciò. Nell’arco di 60 giorni “senza addebiti” creato dal protocollo d’intesa, le forze iraniane hanno colpito navi, inclusa una nelle acque dell’Oman; Il Comando Centrale degli Stati Uniti ha risposto con attacchi su dozzine di obiettivi radar costieri, missilistici e di imbarcazioni veloci; L’Iran ha dichiarato di essere l’unico a gestire lo stretto e ne ha brevemente proclamato la chiusura; ed entrambe le parti si scambiarono colpi attorno alle basi del Golfo. Una gara di deterrenza è ora il vero regime di governo di Hormuz, e la deterrenza è l’opposto della legge. Sostituisce una minaccia credibile con un governo consolidato e tratta ogni transito come una prova di determinazione piuttosto che come un esercizio di diritto legale.
Nessuna frase di due parole può portare questo peso politico. Il protocollo d’intesa è stato stipulato per fermare una guerra, ma ora si chiede che la clausola di cessate il fuoco serva da costituzione permanente per uno dei punti di strozzatura più importanti del mondo. Si chiede di assegnare il potere, stabilire i prezzi di accesso e determinare i diritti d’uso. Le sue disposizioni vengono imposte a terzi che non hanno mai firmato il protocollo d’intesa. Non può, non dovrebbe e non deve.
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